近年来，在各级政府的大力支持下，我国农业保险取得了长足发展，保费规模和保险覆盖面持续较快增长。据保监会统计，自2007年实施中央财政农业保险保费补贴政策以来，我国农业保险累计保费收入超过600亿元，年均增速达到85%。

　　尽管如此，在整个保险体系中，农业保险所占份额依然不大，远远不能满足现代农业的发展需求。重庆大学保险与社会保障研究中心主任黄英君表示，一些农业保险试点难以获得可持续的支持，是我国农业保险发展始终受限的瓶颈，而其根源就在于相关法律法规的缺失。

　　据了解，现有农业法只规定了农业保险的自愿投保和多主体经营原则，而保险法侧重商业保险，主要是规范和保障商业性保险公司的经营行为。农业保险领域中存在法律空白，致使农业保险在政府职责、经办主体、组织推动方式、经费筹集渠道等方面的制度安排不明确，影响了农业保险制度的稳定性和可持续性。

　　为此，国务院拟出台农业保险条例，推动农业保险健康发展。5月4日，国务院法制办公布条例征求意见稿，征求社会各界意见。黄英君认为，征求意见稿的出台，意味着我国将结束农业保险无法可依的窘境，为农业保险可持续发展提供切实可行的法律保障。

　　本刊记者在基层采访了解到，不少关心农业保险的人士对条例也十分期待，同时，他们认为当前促进农业保险发展、完善农业保险条例应该关注以下几个问题。

 

　　黑龙江省依兰县三道岗镇农民程先粟是当地的种粮大户，今年种了90亩玉米，其中一半以上是对外承包的，去年他种的近40亩玉米都入了农业保险。对于农业保险，程先粟有自己的想法：“交的钱不多，赔的钱也不多，而且损失少了还不赔，感觉意义不大。”

　　“现在种一亩地玉米，成本在三四百元，如果是对外承包的地，成本就增加到了800元。”程先粟说，成本这么高，就算绝产，一亩地保险赔付还不到200元，这只够化肥钱，种子钱、机耕费等就白白损失了。

　　“测产也是保险公司说了算，怎么选点怎么测农民都不知道，而且要第一时间向他们报告受灾情况，还有很繁琐的审核程序，太复杂了，所以我们农民参保的积极性都不高。”程先粟说。

　　东北农业大学保险系主任李丹认为，测产时很可能出现农民与保险公司对减产程度认定不一致的情况，所以要保证科学选点测产，而且应该有一个明确的实施方案和实施细则，让双方都充分了解。

　　黑龙江省双鸭山市农业局农村合作经济经营管理站站长樊连平长年参与当地的农业保险工作。他告诉记者，双鸭山市农业保险理赔以每亩赔付10元左右的居多，即便减产接近60%，理赔额度也就在三四十元左右。而且理赔手续复杂，农民要第一时间报案，保险公司来人拍照、采样，留作理赔依据，还需要气象证明，办理银行卡等。赔付水平低、理赔手续复杂影响了农民参保的积极性。

　　采访中，基层群众普遍希望农业保险条例进一步完善，针对农民遇到的实际问题出台具体措施。

 

　　因为农业是个弱质产业，本身效益较低，所以经营农业保险可谓风险高、收益低。对外经贸大学保险学院教授王国军说，目前，除了陕西等地的烟叶险等极少数农业险种赚钱外，我国大部分农业险种都是亏损的。

　　面对这种情况，基层从事农业保险的机构普遍希望通过一些制度安排，降低其经营的风险。

　　人保财险江苏分公司农业保险事业部总经理许亚平表示，征求意见稿中一些减免税政策较为宽泛，操作性不够强。“另外，农业保险参与主体不仅涉及保险公司，还包括财政、农业、民政等部门，征求意见稿的‘罚责’部分却只对保险公司的行为进行规范，而对其他部门以及农户的行为没有相关表述，这无疑加大了保险公司的经营风险。”许亚平说。

　　中国人保湖南省公司农业保险部总经理宁松则认为，应当尽快建立巨灾风险分担机制。“公司有一定的自担能力，但这种能力在巨大灾害和意外出现时就显得微不足道。”宁松说，政府应当建立多层级的风险分担机制，最好规定一个标准，如果理赔达到标准以上，相关部门应当“救火”，同时应当发行债券，建立风险基金。

 

　　宁松说，推进农业保险还应考虑其具体操作上的难题，“最大的障碍在于信息的海量化和不对称性。成千上万农户的家庭情况、种养数量、承保和理赔标的物等资料都需要收集和整理，这些工作单靠保险公司显然是不可能完成的”。

　　实际上在这次的征求意见稿中也规定，保险公司可以委托农经、农技、农机等乡镇级以及乡镇级以下基层涉农机构协助办理农业保险业务。不过基层不少参与农业保险的人士对此并不乐观，因为基层不少地方的涉农机构人员短缺、力量薄弱。

　　宁松介绍，人保常德分公司在这方面探索构建了以市、县、乡、村四级服务网络为支撑，以乡镇企业保险办公室为平台，以乡镇农业保险专(兼)干和村级协保员队伍为依托的农业保险基层服务体系。“实际上，主要也是依靠基层行政组织的力量。”宁松说，这个事情必须要明确政府的责任，否则难以推动。

　　湖南常德市财政局副调研员鲁兰芳也认为，农业保险对于保险公司来说，实际上是被动而为，政府应该发挥作用调动其积极性。“除了帮助构建基层农保支撑体系外，我认为政府还可以在两个方面发挥作用，一是在出现赔付和查勘矛盾后，政府应有公正的判定和权威的意见;二是做好外围服务，在基础设施建设、灾害预警等方面进一步加大投入。”

 

　　本次征求意见稿规定：本条例施行前，已经营农业保险业务的保险公司以外的其他保险组织，自本条例施行之日起2年内，符合国务院保险监督管理机构规定条件的，可继续经营农业保险业务。

　　该规定引发一些专家和农业互保组织的质疑。“互助保险由农民自发组织，无需资本金，不以盈利为目的，成本低。”王国军说，不应忽视互助保险组织多年的努力和实践，把这样一个发展比较成熟的事物排除出去。

　　江苏渔业互保协会常务副秘书长王正辉认为，互助保险组织可以更好地降低经营成本，减少道德风险，使政府补贴的引导和保障作用达到最优化的效果。发达国家如日本、美国、法国等，农业保险大多是互助合作保险性质的国家公共保险制度。

　　王正辉说，应该明确农业互保组织的地位，将农业互助合作保险组织纳入农业保险经营主体范围。“征求意见稿中的‘保险公司’应改为‘保险机构’，而保险机构包括保险公司和互助合作保险组织。应该鼓励、扶持农民和农业生产经营者，组织建立为农业生产经营活动服务的互助合作保险组织。”